Pronunciamiento de la Academia de Ciencias Políticas y Sociales sobre el Estado de alarma decretado ante la pandemia del coronavirus (COVID-19)

La Academia  de Ciencias  Políticas  y Sociales,  en cumplimiento  de sus deberes legales, en defensa de los derechos humanos, el Estado de Derecho y la democracia, ha decidido realizar un primer pronunciamiento sobre las medidas adoptadas, para mitigar y erradicar los riesgos de epidemia relacionados con el Coronavirus (COVID-19).

Es un hecho público y notorio, que la humanidad está sufriendo los efectos de una enfermedad infecciosa global producida por el Coronavirus (COVID-19), con graves consecuencias  para  la  salud  de  las  personas  contagiadas,  que  en  algunos  casos  de personas adultas mayores o con ciertas condiciones preexistentes, puede incluso causar la muerte. Es también conocido, que este virus es de fácil y rápida transmisión , lo cual llevó a que en fecha 12 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud1  (OMS) declarase  como una situación  grave de “pandemia”,  realizando  conjuntamente  con la Organización  Panamericana  de  la  Salud  (OPS)  una  serie  de  recomendaciones   a  los Estados y a las personas sobre las medidas para proteger la salud y prevenir su propagación2.

El respeto, la garantía y protección de los derechos humanos a la salud y a la vida es una responsabilidad constitucional e internacional de los Estados , los cuales tienen la obligación de adoptar las medias necesarias para la prevención y el tratamiento de las personas afectadas. Esas medidas deben ser: necesarias,  idóneas y proporcionales  a la situación planteada. Ello implica, que estas medidas deben ser, además, las adeacuadas médica y técnicamente; y no, cualquier medida que no sea conducente (eficaz) para lograr el fin de prevenir la propagación  del virus y el tratamiento  de las personas afectadas. Finalmente, esas medidas a adoptar por los Estados deben ser obje to de actos jurídicos formales,  debidamente  motivados,  publicados  oficialmente  y divulgados adecuadamente.  Ello  es  fundamental,  a  fin  hacerlas  del  conocimiento  previo  de  la población; darles fundamento y certeza a las actuaciones del Estado y poder controlar su conformidad técnica y jurídica.

En Venezuela, la Presidencia  de la República de Nicolás Maduro Moros decidió decretar  el estado  de alarma  en todo el territorio  nacional,  mediante  Decreto  N° 4.160 publicado en Gaceta Oficial Extraordinaria N° 6.519 de fecha 13 de marzo de 2020 , a fin de que el “Ejecutivo  Nacional” adopte las medidas urgentes, efectivas y necesarias  de protección y preservación de la salud de la población venezolana, para mitigar y erradicar los riesgos de epidemia relacionados con el coronavirus (COVID-19) y sus posibles cepas, garantizando la atención oportuna, eficaz y eficiente de los casos que se originen (art. 1). El referido decreto establece una serie de medidas y el anuncio y la delegación de otras medidas, la cuales consisten fundamentalmente, en primer lugar, en un régimen de suspensión  de actividades:  (i) escolares y académicas  (art. 11); (ii) espectáculos  públicos, exhibiciones,   conciertos,   conferencias,   exposiciones,   espectáculos   deportivos   y,  en general, cualquier  tipo de evento de aforo público o que suponga  la aglomeración  de personas (art. 12). En segundo lugar, se establecen (iii) limitaciones a los establecimientos dedicados al expendio de comidas y bebidas (arts. 12 y 13); y finalmente, se ordena (iv) el cierre de los parques de cualquier tipo, playas y balnearios, públicos o privados (art.14).

Así mismo, el decreto habilitó al Ejecutivo Nacional para: (i) suspender los vuelos hacia territorio venezolano o desde dicho territorio por el tiempo que estime conveniente (art. 15); (ii) ordenar la suspensión de actividades en determinadas zonas o áreas geográficas (art. 8), con excepción de las indicadas en el artículo 9 eiusdem; y, para (iii) ordenar restricciones a la circulación en determinadas áreas o zonas geográficas, así como la entrada o salida de éstas (art. 7).

El decreto establece también un régimen de las personas, que consis e en una medida de cuarentena o aislamiento temporal, para aquellas: (i) sospechosas de haber contraído el Coronavirus que causa la COVID-19; (ii) se haya confirmado que lo han contraído; y (iii) hayan estado expuestos a pacientes sospechosos o confirmados de haberlo contraído (arts. 23 al 29).

Con   relación   a   los   establecimientos   de   atención   médica,   hospitales,   clínicas   y ambulatorios públicos o privados, el decreto establece que “adecuarán sus protocolos a los lineamientos  del  Ministerio  del  Poder  Popular  para  la  Salud”.  Ello  incluye,  (i)  la posibilidad de ser designados o requeridos como hospitales de campaña o centinela en materia de coronavirus COVID-19, “no estando sujetos a horario, turno o limitación de naturaleza similar” (art. 17). Además de ello, (ii) las autoridades competentes en materia de salud deberán evaluar las condiciones de seguridad de las edificaciones hospitalarias, a los fines de “ordenar las obras de reacondicionamiento  que se requieran a corto plazo, así como la construcción de obras de carácter temporal o permanente necesarias para que, coordinadamente  con  el  Sistema  de  Protección  Civil  y Administración  de  Desastres, respondan a la emergencia sanitaria” (art. 21).

Por otro lado, con relación a la inspección de establecimientos, personas o vehículos, el artículo  28  del  decreto  dispone  que,  “[l]os  órganos  de  seguridad  pública  quedan autorizados  a realizar  en establecimientos,  personas  o vehículos  las inspecciones  que estimen necesarias cuando exista fundada sospecha de la violación de las disposiciones de este Decreto”,  estando  autorizados  dichos  órganos  de seguridad,  para  “tomar  las medidas inmediatas que garanticen la mitigación o desaparición de cualquier riesgo de propagación  o contagio  del coronavirus  CONVID-19”;  para  lo cual, simplemente    el Ministro del Poder Popular para Relaciones Interiores, Justicia y Paz “deberá establecer los parámetros de actuación adecuada”.

Finalmente,  el  decreto  dispone  la creación  de una  Comisión  Presidencial  para  la Prevención y Control del Coronavirus  (COVID-19),  integrada exclusivamente  por funcionarios públicos, la cual tendrá por objeto coordinar y asesorar todo lo relativo a la implementación  de las medidas que sean necesarias adoptar para frenar y controlar la propagación de la pandemia del Coronavirus (arts. 30 al 36).

Este pronunciamiento de la Academia de Ciencias Políticas y Sociales, en consistencia con otros anteriormente realizados por ella y por las otras Academias Nacionales, no implica el reconocimiento  de la legitimidad del gobierno presidido por Nicolás Maduro Moros, quien ha dictado tales medidas en virtud de detentar el control del Estado venezolano y de la fuerza pública.

La Academia  se ve en la obligación  de realizar  las siguientes  observaciones preliminares y recomendaciones  sobre las medidas adoptadas, con especial referencia al decreto de estado de alarma:

1.   En primer lugar, la Academia  observa que el gobierno  comenzó a adoptar una serie de medidas materiales relativas a la restricción del libre tránsito y suspensión de actividades laborales, desde el mismo viernes 13 de marzo pasado, aún antes de que se conociera  la publicación  oficial del decreto  de estado de alarma. En efecto, la Gaceta Oficial Extraordinaria N° 6.519 de fecha 13 -320 en la cual aparece publicado  el decreto  de esa misma  fecha,  apenas  se c onoció  de  su circulación pública  durante  el  día  17  de  marzo  de  2020.  Como  quedó  dicho  supra,  la publicación oficial previa de los actos jurídicos es necesaria para llevar a cabo los actos materiales de ejecución; además, para poder darle la certeza y conocimiento público previo a los referidos actos. Si bien puede ocurrir que en casos extremos, el mismo día en que se dicte el decreto de un estado de excepción sea necesario comenzar su ejecución, su publicación debe ocurrir a la mayor brevedad posible, por ejemplo, al día siguiente de ser dictado (excepto por fuerza mayor, que no fue el caso) 3. Por lo cual, estos actos materiales ejecutados sin la publicación oficial previa de los actos jurídicos constituyen por tal motivo vías de hecho y violan el ordenamiento jurídico.

La Academia observa además, que se han impuesto medidas de (i) suspensión de vuelos hacia territorio venezolano o desde dicho territorio y (ii) restricciones a la circulación  en determinadas  áreas o zonas geográficas,  y la entrada  o salida de éstas, sin que el Ejecutivo Nacional haya dictado los decretos previos publicados en la Gaceta Oficial, en los cuales se indiquen  además, las medidas alternativas que permitan  la circulación  vehicular  o peatonal  para la adquisición  de bienes esenciales. Ello ha generado igualmente una situación de vías de hecho y demás arbitrariedades, que, en nada contribuye a enfrentar la crisis actual.

2.   La Academia observa que el decreto delega en la Vicepresidenta  Ejecutiva de la República (en consulta con los Ministros del Poder Popular con competencia en la materia), la facultad para ordenar la suspensión de otras actividades. Esta norma no sólo resulta contradictoria con la contenida en el artículo 8 del mismo decreto, sino que además es inconstitucional. En efecto, el artículo 8 eiusdem establece, que es el Presidente de la República -y no la Vicepresidenta-  quien podrá ordenar la suspensión  de  actividades  en  determinadas  zonas  o  áreas  geográficas.  Pero, además,  el  artículo  337  constitucional   establece  que  es  el  Presidente   de  la República en Consejo de Ministros, quien podrá decretar los estados de excepción, el cual deberá contener las regulaciones correspondientes  al ejercicio del derecho cuya garantía se restringe (art. 339). Esta lectura constitucional conforme a la cual, es al Presidente de la República en Consejo de Ministros, a quien le corresponde dictar las “medidas” que regulan o desarrollan los estados de excepción, es confirmada  por lo dispuesto  en la Ley Orgánica  de Estados  de Excepción  (LOEE), conforme a la cual el “presidente de la República, en Consejo de Ministros, tendrá las siguientes facultades: a) Dictar todas las medidas que estime convenientes en aquellas circunstancias   que  afecten   gravemente   la  seguridad   de  la  Nación,   de  sus ciudadanos y ciudadanas o de sus instituciones, de conformidad con los artículos 337, 338 y 339 de la Constitución  de la República  Bolivariana  de Vene zuela. b)

Dictar medidas de orden social, económico,  político o ecológico  cuando  resulten insuficientes las facultades de las cuales disponen ordinariamente los órganos del Poder Público para hacer frente a tales hechos.” (art. 15) (cursivas añadidas). Por ello, decretado el estado de excepción y sus medidas regulatorias, conforme a la LOEE, lo único que puede delegar el Presidente de la República es su “ejecución” en  otras  autoridades  que  el  Ejecutivo  Nacional  designe  (art.  16) ,  pero  no  la adopción misma de las medidas. En todo caso, las delegaciones de competencias, en los supuestos permitidos por el ordenamiento jurídico, deben seguir los requisitos, directrices y parámetros necesarios, lo cual no es el caso.

3.   La Academia observa que lo mismo indicado supra 2, debe decirse con relación a la suspensión  de vuelos internacionales.  El artículo 15 del decreto establece que el “Ejecutivo  Nacional”  podrá suspender  los vuelos hacia territorio  venezolano  o desde dicho territorio por el tiempo que estime conveniente, cuando exista riesgo de ingreso  de pasajeros  o mercancías  portadoras  del coronavirus  COVID -19, o dicho  tránsito  represente  riesgos  para  la  contención  del  virus.  No  obstante,  a renglón seguido, dicho artículo dispone que no será el Ejecutivo Nacional (Presidente  en Consejo  de  Ministros)  sino el  “Ministro  del Poder  Popular  con competencia en materia de transporte aéreo, mediante Resolución”, quien dictara las medidas de suspensión de vuelos indicada en dicho artículo.

4.   Con relación a la inspección de establecimientos, personas o vehículos establecida en el artículo 28 del decreto, la Academia  observa, que esta norma es excesivamente abierta  y discrecional,  invitando  a la arbitrariedad  en su ejecución.  Se deja  en manos de los órganos de seguridad pública, las inspecciones de personas, establecimientos o vehículos, sin ningún parámetro objetivo de justificación, más allá  de  que  ellos  mismos  consideren  que  existe  una  fundada  sospecha  de  la violación  de  cualesquiera  de  las  disposiciones  del  decreto.  Pero,  además,  esta norma   permitiría   a  esas  autoridades   de  policía,  ejecutar   cualquier   medida inmediata  para  garantizar  la mitigación  o desaparición  de cualquier  riesgo  de propagación o contagio del Coronavirus. Se trata de una norma absurda, ilegal e inconstitucional   de  un  empoderamiento   abierto  arbitrario  por  excesivo,  que además arriesga a las propias personas de las policías a contagios  derivados de estas actividades  que ejecuten, sin contar necesariamente  con los protocolos  de protección personal adecuados.

5.   Con relación a las medidas dispuestas por el decreto respecto a los establecimientos de atención médica, hospitales, clínicas y ambulatorios públicos o privados, la Academia observa  que estas  cargas  extraordinarias  impuestas  a las  hospitales,  clínicas  y ambulatorios  privados para adecuar sus protocolos, trabajar como hospitales de campaña o centinela sin horarios, turno ni limitación alguna y las obras de reacondicionamiento  para responder a la emergencia sanitaria, deben correr por cuenta del Estado, como responsable y garante de la salud pública.

6.   La  Disposición  Final  Primera  del  decreto  establece  que  el  Presidente  de  la República  podrá dictar otras medidas que estime “convenientes”.  La Academia observa, que las medidas extraordinarias  que se pueden dictar en un estado de excepción  son únicamente  las estrictamente  “necesarias  e idóneas”  frente a las circunstancias   de  orden  social,  económico,  político,  natural  o  ecológico,  que afecten gravemente la seguridad de la Nación, de las instituciones y de los ciudadanos y ciudadanas, a cuyo respecto “resultan insuficientes las facultades de las cuales se disponen para hacer frente a tales hechos” (art. 337, Constitución). Esta disposición es incluso reconocida  en el artículo 1 del decreto, el cual dispone la declaración  del estado de alarma a fin de que, el Ejecutivo Nacional  adopte las medidas “urgentes, efectivas y necesarias”. Por lo cual, una medida que sea simplemente “conveniente”, pero que no sea “necesaria” y mucho menos idónea, no alcanza el umbral constitucional exigido para que pueda ser dictada mediant e decreto ejecutivo en un estado de excepción.

7.     La Disposición Final Sexta del decreto dispone, que la suspensión o interrupción de un procedimiento administrativo como consecuencia de las medidas de suspensión de actividades o las restricciones a la circulación que fueren dictadas, no podrá ser considerada causa imputable al interesado, pero tampoco podrá ser invocada como mora o retardo en el cumplimiento de las obligaciones de la administración  pública.  La Academia  observa,  que esta disposición  debería  ser objeto de mayor precisión, para determinar cuáles procedimientos administrativos y cuales plazos de prescripción y caducidad quedan suspendidos o interrumpidos; y cuales no pueden serlo, por ejemplo, por razones de urgencia en interés de los derechos de los administrados.

8.   La Academia observa, en el sentido indicado supra 7., que el decreto de estado de alarma ha debido tomar en cuenta otras situaciones de inseguridad  jurídica que están presentando las personas frente a la administración pública, como consecuencia de la gravedad de la situación planteada por la pandemia del Coronavirus y a las medidas extraordinarias restrictivas de actividades y de libre circulación de personas y vehículos dispuestas en el decreto. Ello ha conllevado a que las actividades de muchas empresas  del país se encuentren  suspendidas,  lo cual ocasiona una serie de consecuencias en varias materias, como la laboral y la tributaria,  que deben  ser atendidas  de inmediato  por el Estado, adoptando  las medidas necesarias a tales fines:

En materia laboral, es necesario que el Estado, en aras de la seguridad jurídica, dicte reglas sobre la extensión y consecuencias patrimoniales de la suspensión de actividades productivas, y transfiera las prestaciones –por ejemplo, con cargo a la seguridad   social-   que   aseguren   a   los   trabajadores   la   satisfacción   de   sus necesidades alimentarias sin colocar a las empresas en riesgo de grave deterioro o extinción.

En materia tributaria, en virtud de la suspensión de las actividades de la mayoría de   los   contribuyentes,    el   personal   responsable   del   cumplimiento   de   las obligaciones   tributarias  se  encuentra  en  sus  casas  acata ndo  las  medidas  de aislamiento,  y los  flujos  de efectivo  necesarios  para  el pago  de los tributos,  y retenciones, se encuentran mermados por la parálisis derivada a las medidas de cuarentena.  En virtud de ello, las distintas  Administraciones  Tributarias  deben reconocer la complejidad de la situación actual, la cual configura un caso de fuerza mayor, que hace presumir una imposibilidad de cumplimiento tempestivo por los contribuyentes   como   de  los  responsables,   tanto   de  obligaciones   tributarias materiales como formales, incluidos accesorios; y de tomar alternativamente medidas dirigidas a mitigar sus efectos en el ámbito fiscal, como son por parte del Seniat y de las administraciones tributarias estadales y municipales: otorgar prórrogas para las declaraciones y pago de impuestos contribuyentes  y responsables; fraccionamiento de pagos, así como, modificar los calendarios para la declaración y pago de los tributos.

9.   La Academia observa que la Disposición Décima Primera del decreto dispone su remisión únicamente  a la Sala Constitucional  del Tribunal  Supremo de Justicia. Dicha disposición incumple el deber constitucional de remitir el decreto de estado de excepción (alarma) a la Asamblea Nacional, dentro de los ocho días siguientes de haberse dictado, para su consideración  y aprobación  o reprobación  (art. 339, Constitución). Por lo cual, la no remisión por parte del Ejecutivo Nacional de este decreto de estado de alarma a la Asamblea Nacional, vicia de nulidad el decreto de estado de alarma y lo transforma en una vía de hecho. Con independencia del vicio aquí reseñado, la Asamblea Nacional podría pronunciarse de oficio, con base en lo dispuesto en la LOEE conforme a la cual: “[s]i el Presidente de la República no diere cumplimiento al mandato establecido en el presente artículo en el lapso previsto, la Asamblea Nacional se pronunciará de oficio.” (Art. 26, parte final).

10.  Por último, la Academia desea realizar las siguientes consideraciones finales:

A.  La pandemia  del Coronavirus  (COVID-19)  afecta a Venezuela  en el peor momento  de su historia contemporánea.  Venezuela  sufre una Emergencia Humanitaria Compleja que ha tenido consecuencias dramáticas para un porcentaje  mayoritario  de  la  población:  desnutrición,  falta  de  atención médica por crisis en los servicios de salud pública, esca sez de medicinas, alimentos   básicos,   suspensiones   e  interrupciones   prolongadas   de  los servicios públicos básicos de agua y electricidad, pobreza y exclusión.  Es evidente  la  responsabilidad  del  Estado  y  en  concreto  del  gobierno  de Nicolás Maduro Moros, en las causas de esta emergencia humanitaria compleja  y en la falta de respuestas  adecuadas  para su superación.  Pero también es evidente su deber, a pesar de su ilegitimidad democrática,  de adoptar las medidas urgentes, efectivas y necesarias  para la protección y preservación  de  la  salud  de  la  población  venezolana,   garantizando  la atención oportuna, eficaz y eficiente de las personas afectadas.

No obstante, la actual incompetencia  estructural e institucional  que afecta al Estado venezolano  y la emergencia  humanitaria  compleja  que vive el país, hacen predecible que esta pandemia pueda terminar teniendo consecuencias extremadamente  desastrosas para la población del país. Por lo cual, la Academia  considera  que, la única manera  de verdaderamente atender   eficazmente   una   situación   de   suprema   gravedad   como   la planteada, es con la unidad nacional sin exclusiones y con el apoyo decidido de la cooperación efectiva de la comunidad  internacional,  para lo cual es necesario  el retorno  a la  legitimidad  democrática,  a la Constitución  y al Estado de Derecho.

B.  La Academia  ha tomado conocimiento  de las restricciones  al acceso a la información, incluyendo el bloqueo de sitios de internet y la detención de médicos y periodistas por dar informaciones relativas a la crisis de la pandemia del Coronavirus en el país o sobre situación crítica de hospitales públicos.   Es   muy   importante   advertir,   que   de   conformidad   con   la Constitución  y  la  LOEE,  la  libertad  personal  y  la  libertad  de  expresión (libertad de información y libertad de pensamiento, conciencia y religión) están  dentro  del  catálogo  de  los  derechos  humanos  intangibles  que  no pueden ser restringidos durante los estados de excepción4. En este sentido, la Academia se une a la exhortación formulada recientemente a los Estados por órganos de derechos humanos de la ONU, OEA y de la Unión Europea , para promover y proteger el acceso y la libre circulación de la información durante la pandemia COVID-19. 5

C.  La  Academia  exhorta  al  Ejecutivo  Nacional  a solicitar  y a escuchar  las opiniones  de los médicos especialistas  venezolanos,  con excelente formación en universidades reconocidas, los cuales han sido excluidos en el manejo  y creación  de los protocolos  de atención  y tratamiento  de los pacientes afectados con el COVID-19. Así mismo, llama a que se doten de los equipos de protección para el personal de salud, a fin de resguardar la integridad de las personas responsables  de atender a la población en esta contingencia nacional.

1   Ver, Documentos Técnicos, disponibles en:  https://www.who.int/es/emergencies/diseases/novel-coronavirus-2019

2  Ver, Documentos Técnicos, disponibles en:  https://www.paho.org/es/documentos-tecnicos-ops-enfermedad-por- coronavirus-covid-19

3 Vgr., artículo 22 de la Ley Orgánica de Estados de Excepción (Gaceta Oficial N° 37.261 del 15 de agosto de 2001)

4 Art. 337, Constitución y art. 7, LOEE.

En Caracas, a los 18 días del mes de marzo de 2020.

Humberto Romero-Muci Presidente

Julio Rodríguez Berrizbeitia 1er.Vice-presidente 

Luciano Lupini Bianchi 2do.Vice-Presidente 

Rafael Badell Madrid Secretario 

Cecilia Sosa Gómez Tesorera 

Carlos Ayala Corao Bibliotecario 

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