El acuerdo anunciado el 26 de noviembre de 2022 se traduce en un avance histórico, tras años de prolongada crisis y confrontación política entre el oficialismo y la oposición. Los negociadores venezolanos firmaron el «Segundo Acuerdo Parcial para la Protección del Pueblo Venezolano», creado para aliviar a millones de venezolanos que sufren las consecuencias de la crisis humanitaria del país, incluidos los 7,7 millones que la ONU estima que necesitan asistencia humanitaria. Atlantic Council hace cinco recomendaciones para avanzar en el Acuerdo
El Atlantic Council, con la firma de Geoff Ramsey e Ignacia Ulloa Peters, publicó este viernes su último informe sobre Venezuela, inherente al Acuerdo Parcial para la Protección Social del Pueblo Venezolano, firmado entre la Delegación de la Plataforma Unitaria -oposición democrática- y la Delegación del Gobierno de Nicolás Maduro. El «Think Tank«, que se traduce en grupo de expertos que brindan asesoramiento a Venezuela, enumeró cinco recomendaciones básicas para que Venezuela pueda avanzar en este paso tan importante, pero que por ahora aparece estar en «stand by».
El Cooperante tuvo acceso al informe de la organización no partidista. El Atlantic Council destacó que la crisis multifactorial que ha azotado a Venezuela durante los últimos años ha generado una de las mayores y más complejas emergencias en el mundo.
Mediante la implementación de este acuerdo humanitario, Estados Unidos tiene una oportunidad única para abordar el sufrimiento humano sobre el terreno, al tiempo que trabaja para avanzar en una solución política. Si bien la situación en Venezuela puede haber caído de los titulares internacionales en los últimos años, EE .UU. y sus aliados en todo el continente americano, tienen un claro e inquebrantable interés en trabajar para resolver la emergencia humanitaria y política en Venezuela, que ha generado un éxodo de más de siete millones de refugiados y migrantes; y que ha permitido a los rivales geopolíticos de EE .UU. profundizar su influencia.
La comunidad internacional tiene claro que la mejor manera de resolver la crisis de Venezuela es incentivar las negociaciones entre el Gobierno de Maduro y la oposición democrática. Es sabido que los avances no han sido fáciles, ya que desde que Maduro asumió la presidencia en 2013, han transcurrido cuatro intentos respaldados internacionalmente para fomentar las negociaciones, que han terminado sin avances significativos.
Sin embargo, el último intento es una excepción, estiman los expertos: a diferencia de anteriores intentos de negociación, esta ronda de conversaciones ha dado lugar a acuerdos sustanciales.
Recordó que las negociaciones comenzaron en agosto de 2021, cuando dos delegaciones de nueve miembros que representaban al gobierno de Maduro y a la Plataforma Unitaria, respaldada por Estados Unidos, se reunieron en Ciudad de México para acordar debatir una ambiciosa agenda para resolver la crisis, que incluía abordar las necesidades humanitarias, la celebración de elecciones libres y justas, el restablecimiento del orden constitucional y la reparación a las víctimas. Desde entonces, las partes han mantenido una comunicación regular entre bastidores, y las negociaciones continúan en Caracas, sirviendo Ciudad de México principalmente como plataforma en la que las delegaciones anuncian los acuerdos finales alcanzados en el proceso.
En este contexto, EE .UU. tiene una oportunidad urgente y es que puede y debe trabajar para revitalizar el proceso de Ciudad de México facilitando la creación de un fondo fiduciario gestionado por Naciones Unidas, cumpliendo un acuerdo de noviembre de 2022 y ayudando a generar confianza entre los negociadores del gobierno y la oposición.
¿Cómo lograrlo?
Recomendación 1: Ayudar a identificar y descongelar los activos venezolanos en el extranjero. Autorizar transferencias directas a agencias de Naciones Unidas
En primera instancia, las partes deben empezar por lo más fácil, ya que esto podría ser la mejor manera de avanzar en la aplicación del Acuerdo Social.
Hay grandes cantidades de dinero en activos congelados en instituciones financieras de todo el mundo que podrían transferirse a los organismos de las Naciones Unidas de manera eficiente y segura. Aunque este planteamiento a corto plazo es una solución rápida para los retrasos que actualmente pesan sobre los organismos de las Naciones Unidas y los gobiernos, envía un mensaje de apoyo ante los obstáculos de mayor envergadura que se avecinan.
Sin embargo, transferir fondos congelados por valor de 3 000 millones de dólares es exponencialmente más complejo que una transferencia bancaria normal. En primer lugar, hay que localizar cada cuenta y calcular con precisión los fondos que contienen. Aunque tanto el Gobierno de Maduro como la oposición han intentado determinar dónde y cuántos fondos venezolanos han sido congelados por las sanciones, las estimaciones actuales oscilan entre 3 000 y más de 20 000 millones de dólares.
Estiman que las oficinas federales como la Red de Ejecución de Delitos Financieros y otras unidades internacionales de inteligencia financiera pueden desempeñar un papel fundamental en la identificación de fondos. Al rastrear la estrategia de evasión de sanciones de Maduro, tienen la capacidad de identificar cifras más fiables y localizar fondos más allá de lugares bien conocidos como Portugal, Francia e Inglaterra.
Una vez reconocidas las cifras, la Oficina de Control de Activos Extranjeros (OFAC) del Departamento del Tesoro debería ayudar a las instituciones financieras a reducir el riesgo asociado a la transferencia de fondos congelados mediante la emisión de licencias detalladas y cartas de compatibilidad que garanticen que dichas transacciones no violarán las sanciones estadounidenses.
Sin embargo, las actividades de divulgación de la OFAC deberían ir más allá como medida para evitar el exceso de cumplimiento. Las instituciones financieras que poseen porciones de activos venezolanos responden a los intereses de los accionistas como cualquier otra empresa. En la mayoría de los casos, estos intereses incluyen realizar operaciones bancarias con una institución que no financie regímenes autocráticos. A menos que se comunique adecuadamente, la realización de transferencias de dinero a Venezuela podría generar efectos adversos en las tenencias de los inversores y en la demanda de servicios bancarios por parte de los consumidores debido a una disminución de la confianza pública.
Para evitar este escenario, la OFAC tendría que comprometerse directamente con las autoridades locales para asegurarse de que se hacen eco de la autorización de las transferencias, proporcionando tranquilidad a los accionistas y evitando así preocupaciones de sobrecumplimiento.
Un paso final, y posiblemente difícil, es conseguir que el gobierno de Maduro solicite formalmente los fondos a las Naciones Unidas. Como titular nominal de muchas de estas cuentas bancarias, el gobierno de Maduro tendría que solicitar que el dinero se transfiriera a las agencias de la ONU, incluso después de que dichas transferencias recibieran el visto bueno de los gobiernos estadounidense y local.
Recomendación 2: Establecer y comprometerse con una estrategia unificada y un mensaje conjunto para facilitar la implementación del Acuerdo Humanitario de Venezuela
La implementación exitosa del Acuerdo Humanitario de Venezuela depende enteramente de la coordinación eficiente y ágil de una variedad de actores globales, incluyendo el Gobierno de Estados Unidos, el Tesoro, las Naciones Unidas, las instituciones financieras, los partidos políticos venezolanos y los países que mantienen fondos congelados.
Si bien la coordinación de todos estos actores podría considerarse uno de los mayores retos para el éxito de la puesta en marcha del Fondo Social, la necesidad de coordinación interna dentro de cada organismo añade una capa de complejidad, ya que la mayoría de estas instituciones siguen discrepando sobre el enfoque correcto de la crisis.
Sólo en Estados Unidos, los puntos de vista opuestos entre las partes interesadas en el Congreso, la Casa Blanca e incluso en el Departamento de Estado han obstaculizado la capacidad de transmitir un frente unido. Así que establecer una estrategia unificada con la que se comprometan todos los actores requiere esfuerzos precisos para asegurar que el mayor número de voces relevantes sean escuchadas e incorporadas al proceso, incluyendo agencias gubernamentales, el Congreso, bancos y actores más pequeños como los venezolanos en la diáspora y las familias de personas detenidas ilegalmente en Venezuela.
Estados Unidos desde su posición única como actor clave, debería encabezar los esfuerzos de coordinación mediante la creación de mecanismos sistematizados para la identificación de fondos, el aseguramiento de instituciones financieras y las solicitudes oficiales de fondos desde dentro de Venezuela.
Una estrategia unificada ofrece múltiples beneficios más allá de las medidas de eficiencia. En primer lugar, ofrece una oportunidad para que la Plataforma Unitaria y la comunidad internacional desarrollen una sólida campaña de comunicación dirigida a educar al público venezolano sobre el fondo y los programas específicos que serían apoyados por el capital entrante. Esta campaña de comunicación no sólo celebraría la creación del fondo, sino que también destacaría la victoria de los negociadores de la oposición en su obtención.
Además, un mayor conocimiento y compromiso con el Acuerdo Social generaría una aceptación crítica por parte de las comunidades locales e internacionales, sobre todo porque el régimen se enfrenta a incentivos para reclamar el crédito exclusivo de los fondos entrantes. Mediante la implementación de una estrategia conjunta y un enfoque de mensajería, la oposición puede generar una aceptación más amplia, demostrando efectivamente su propiedad sobre el proceso de negociación y convenciendo al mismo tiempo a terceros actores de su legitimidad.
Por último, la adopción de esta estrategia ayudaría a avanzar en las negociaciones, pero también pone de relieve las posibles consecuencias de la inacción para el Gobierno de Maduro. Serviría para animarles a perseguir avances políticos, liberar a los presos políticos, entablar un diálogo político, lograr avances democráticos en términos de elecciones y demostrar buena voluntad hacia otros actores relevantes.
Confían en que las demandas planteadas a través de estos canales señalarían el compromiso de la comunidad internacional de apoyar un proceso de negociación creíble y significativo en Venezuela, lo que podría acelerar la implementación del acuerdo antes de su fecha límite.
Recomendación 3: Alentar a las Naciones Unidas a aprovechar su éxito en la gestión de fondos fiduciarios de múltiples donantes para garantizar la transparencia y la supervisión del Fondo de Protección Social.
Las Naciones Unidas son idóneas para supervisar el Fondo Social, ya que desde la controversia sobre el Programa Petróleo por Alimentos, la ONU ha aumentado drásticamente sus normas de transparencia, creando un conjunto de normas y reglamentos financieros para evitar que se repitan la corrupción, la mala gestión de los fondos y los recargos ilegales detectados en todo el programa de Irak.
La parte de Reglamento Financiero y Reglamentación Financiera Detallada del capítulo de Finanzas y Presupuesto de las Naciones Unidas establece un marco para descentralizar la toma de decisiones, alinear las autoridades con las responsabilidades, reforzar la rendición de cuentas y delegar la autoridad de gestión necesaria en los jefes de las entidades para una ejecución eficaz de los mandatos. Del mismo modo, la Planificación, Programación, Presupuestación, Seguimiento y Evaluación (Ppbme) proporciona directrices financieras y presupuestarias para todas las actividades y programas emprendidos por las Naciones Unidas. Los instrumentos utilizados para gestionar con éxito los fondos garantizan la coordinación, la rendición de cuentas y la adecuada utilización de los recursos.
Con estos nuevos reglamentos, la planificación, programación, presupuestación y evaluación se convierten en parte integrante del proceso general de elaboración de políticas y gestión de las Naciones Unidas. La regla 4.2 del Ppbme, en particular, estipula que los objetivos y estrategias de un proyecto deben derivarse de las orientaciones y metas políticas establecidas por los órganos intergubernamentales que reflejen las prioridades de los Estados Miembros.
Esta regulación garantiza la alineación con los mandatos legislativos y mejora la capacidad de respuesta de la organización a los retos globales.
Además, los procedimientos establecidos, los mecanismos de gobernanza, los procesos de concesión de subvenciones y la experiencia de las Naciones Unidas en la gestión de fondos fiduciarios la convierten en una opción fiable para supervisar el Fondo de Protección Social de Venezuela. Los fondos fiduciarios del sistema de las Naciones Unidas se establecen mediante resoluciones de la Asamblea General o del Secretario General y se rigen por reglamentos y normas financieras. La gobernanza de los fondos fiduciarios implica juntas o comités directivos formados por expertos independientes, representantes de organismos de la ONU, países donantes y organizaciones de la sociedad civil. La secretaría de cada fondo, que suele formar parte de un organismo competente de la ONU, se encarga de servicios administrativos como la evaluación de propuestas, la concesión de subvenciones, el desembolso, la supervisión y la evaluación.
A lo largo de los años y con estos nuevos sistemas de regulación financiera, las Naciones Unidas han adquirido una amplia experiencia en la gestión de mecanismos de financiación mancomunada, como los fondos fiduciarios multidonantes (FFDM), que son una modalidad específica utilizada para canalizar las contribuciones de los donantes hacia múltiples entidades ejecutoras de programas específicos de cada país. Ofrecen flexibilidad en los procedimientos de ejecución, minimizando los retrasos y los costes de transacción.
Los fondos fiduciarios multidonantes son gestionados por la Oficina del Fondo Fiduciario Multipartito, administrada por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). La Oficina del FFGP gestiona actualmente casi 100 mecanismos de financiación mancomunada, que representan más del 95% de todos los fondos canalizados a través de programas administrados por la ONU. Aunque la administración de un fondo fiduciario multimillonario como el previsto en el Acuerdo Social supondría una tarea ingente para el sistema de las Naciones Unidas, se debería animar a la ONU a aprovechar su experiencia actual en la gestión de fondos fiduciarios.
Recomendación 4: Garantizar que las reclamaciones legales válidas de reembolso de los acreedores no impidan la asistencia al pueblo venezolano
Uno de los retos más discutidos de la implementación del Acuerdo Humanitario de Venezuela es el riesgo de que los fondos sean redirigidos a los donantes y acreedores para honrar las obligaciones de deuda existentes.
Si los acreedores presentan reclamaciones contra los fondos que se están transfiriendo, las transacciones en curso se congelan hasta que se resuelva la disputa legal, que a menudo tarda años en resolverse. Si surge una serie de retrasos como este, tendría consecuencias nefastas sobre las medidas que se están tomando para paliar la crisis humanitaria de Venezuela. Mientras que los acreedores deben resolver sus deudas con prontitud, la comunidad internacional necesita establecer vías que salvaguarden el dinero destinado al fondo de Protección Social frente a las obligaciones de la deuda, incluso mediante la creación de fondos fiduciarios.
Las cuentas fiduciarias protegen los fondos de donantes y acreedores garantizando que solo pueda acceder a ellos un mandante, en este caso, las Naciones Unidas. La realidad es que, como organización internacional, la ONU goza de amplias inmunidades que complican las demandas.
Aunque grupos de acreedores como la Comunidad de Acreedores de Venezuela han dado muestras de buena fe al afirmar que no presentarán reclamaciones al Fondo Social, es importante ser proactivos para evitar retrasos en el caso de que se presenten reclamaciones. Las reclamaciones válidas de estos acreedores deben ser atendidas, pero idealmente de una manera que no obstaculice la financiación para fines humanitarios.
Recomendación 5: Garantizar el apoyo internacional coordinado al proceso de negociaciones, reforzando la necesidad de que el gobierno de Maduro alcance acuerdos políticos significativos con la oposición.
En Atlantic Council están convencidos de que Estados Unidos puede hacer más para coordinarse con sus aliados en América Latina y Europa para maximizar el potencial de unas elecciones libres y justas en 2024.
Partiendo de la declaración de clausura de la conferencia internacional sobre Venezuela celebrada el 25 de abril en Bogotá, que puso de relieve un amplio consenso internacional a favor de las negociaciones. La conferencia también concluyó con el compromiso de un número no revelado de países participantes de enviar representantes a Caracas para reunirse con el gobierno, así como con «partidos y sectores de la oposición y la sociedad civil, los resultados de la conferencia para su evaluación y comentarios». Esto crea una oportunidad para que los diplomáticos estadounidenses garanticen la coherencia de los mensajes que se transmiten a los actores políticos venezolanos.
Sugieren que una forma de hacerlo es llevar a cabo una diplomacia activa con aliados clave de toda Europa y América para identificar un sentido compartido de los puntos de referencia necesarios de cara a 2024. La administración Biden debería buscar más compromisos de alto nivel para debatir cuestiones relacionadas con Venezuela, incluso con gobiernos que tienen enfoques diferentes. En los últimos años, gobiernos que van desde las administraciones Petro y Lula en Colombia y Brasil hasta el presidente electo Santiago Peña de Paraguay han comenzado a volver a comprometerse con el gobierno de Maduro directamente después de años de participar en una campaña de aislamiento liderada por Estados Unidos.
La Unión Europea, aunque sigue apoyando el retorno a la democracia en Venezuela, ha comenzado a explorar oportunidades de gas natural en Venezuela dados los cambios en los mercados energéticos tras la invasión rusa de Ucrania.
Consideró que la comunicación con Caracas puede ser estratégica, pero debería reforzar los esfuerzos para presionar a favor de negociaciones que conduzcan a elecciones presidenciales libres y justas en 2024, así como también debería animarse a los gobiernos latinoamericanos y europeos a apoyar al equipo negociador de la oposición en sus deliberaciones con los representantes de Maduro.
Expresar públicamente el apoyo a la implementación oportuna del Acuerdo Social es una forma vital de impulsar la credibilidad del equipo negociador y, en última instancia, de garantizar que Maduro se enfrente al incentivo adecuado para seguir dialogando con los negociadores de la oposición. Desacreditar al equipo o apoyar vías alternativas de negociación puede socavar la autoridad de la oposición, debilitar su posición en la mesa de negociaciones y proporcionar a Maduro un poder de negociación derivado de las alternativas de compromiso.
La comunicación con Caracas puede ser estratégica, pero debe reforzar los esfuerzos para presionar en favor de unas negociaciones que conduzcan a unas elecciones presidenciales libres y justas en 2024.
¿De qué trata el Acuerdo Social?
El acuerdo anunciado el 26 de noviembre de 2022 se traduce en un avance histórico, tras años de prolongada crisis y confrontación política entre el oficialismo y la oposición venezolana.
Los negociadores venezolanos firmaron el «Segundo Acuerdo Parcial para la Protección del Pueblo Venezolano», creado para aliviar a millones de venezolanos que sufren las consecuencias de la crisis humanitaria del país, incluidos los 7,7 millones que la ONU estima que necesitan asistencia humanitaria.
El documento stablece las bases para crear una serie de programas de ayuda humanitaria y al desarrollo financiados con activos venezolanos que han sido congelados en el extranjero por las sanciones financieras de Estados Unidos.
Pese a que en la versión pública del acuerdo no se menciona ninguna cantidad fija, fuentes de la oposición cercanas a las negociaciones afirman que la ejecución completa de los proyectos que se esbozan en anexos no publicados del acuerdo requeriría aproximadamente 3 200 millones de dólares.
Será esta cantidad la que se descongelará y canalizará hacia un fondo fiduciario gestionado por la ONU, denominado «Fondo de Protección Social», que beneficiaría a los venezolanos más necesitados.
En la práctica, sin embargo, el proceso de identificación, descongelación y transferencia de fondos llevará tiempo, por lo que los funcionarios estadounidenses han advertido de que las contribuciones iniciales al fondo serán significativamente menores.
Solicitud de financiación del plan de respuesta humanitaria de la ONU para 2023 frente a las necesidades de financiación estimadas para la plena aplicación del acuerdo social
Los programas humanitarios y de desarrollo se ejecutarían con la participación de organismos de las Naciones Unidas y serían supervisados por dos órganos de nueva creación compuestos por tres representantes cada uno tanto del gobierno como de la oposición. El primero, denominado Mesa de Atención Social, se creó para supervisar los esfuerzos específicos de ayuda, mientras que el segundo, el Grupo Especial para la Atención de los Efectos del Sobrecumplimiento, se encargó de identificar y evaluar los efectos del sobrecumplimiento de las sanciones estadounidenses en el sistema financiero internacional.
Si bien las sanciones estadounidenses han incluido excepciones para la asistencia humanitaria, los bancos y otras instituciones financieras han sido tradicionalmente reacios al riesgo de hacer negocios en Venezuela desde que se emitieron las primeras sanciones económicas sectoriales en agosto de 2017. Esto ha tenido un impacto documentado en las organizaciones humanitarias en Venezuela, que se han enfrentado a transacciones congeladas, cierres bancarios y otras complicaciones como resultado indirecto de las sanciones.
El texto de cara al público del Acuerdo Social esbozó cinco áreas clave de enfoque para los programas de asistencia, cada una de las cuales está conectada a proyectos específicos que han sido diseñados y acordados por las partes y que se detallan en anexos privados. Estas áreas son:
- Restaurar el sistema de sanidad pública
- Rehabilitar la averiada red eléctrica del país
- Hacer frente a la desnutrición, haciendo hincapié en los niños necesitados
- Mejorar la infraestructura de la educación pública
- Socorrer a las víctimas de las recientes inundaciones en el centro de Venezuela.
Estas iniciativas se financiarían con activos venezolanos congelados en el extranjero y se llevarían a cabo con una importante participación de organismos del sistema de las Naciones Unidas, como el Programa Mundial de Alimentos (PMA), la Organización Panamericana de la Salud (OPS), el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).
Para el Atlantic Council este acuerdo es un paso sin precedentes en el proceso de negociación, que podría ayudar a impulsar el avance de los demás puntos de la agenda de negociación, como los acuerdos electorales y judiciales. Pero el acuerdo también es importante de forma más directa y tangible para la población venezolana en apuros.
Refirió a que para 2023, el Plan de Respuesta Humanitaria de las Naciones Unidas para Venezuela solicita unos 719 millones de dólares para financiar todas sus actividades humanitarias; entonces, los 3 000 millones de dólares que se han discutido como un Fondo de Protección Social de presupuesto completo representan más de cuatro veces esa cantidad, y el Plan de Respuesta Humanitaria anual de la ONU nunca ha recibido más del 40 % de su financiación.
Afirmó que la magnitud de esta afluencia de fondos humanitarios podría cambiar la vida de quienes sufren la falta de artículos de primera necesidad en Venezuela.
Retraso en la implementación y mensajes contradictorios
En los meses transcurridos desde la firma del Acuerdo Social en noviembre, los avances en la transferencia de fondos o la puesta en marcha de los programas de asistencia han sido lentos. Gran parte del retraso inicial parece deberse a obstáculos burocráticos en el seno de diversas instituciones.
Por un lado, las Naciones Unidas están preocupadas por el riesgo que supone para su reputación la puesta en marcha de un programa que ha suscitado comparaciones con el controvertido Programa Petróleo por Alimentos en Irak, un programa que estuvo plagado de mala gestión y corrupción. Por otra parte, los funcionarios de la ONU quieren garantías de dónde están los fondos, cómo pueden ayudar los Estados Unidos y la comunidad internacional a protegerlos en el proceso de transferencia, y cómo pueden existir dentro del sistema financiero de los Estados Unidos de acuerdo con la normativa financiera interna de las Naciones Unidas.
Por otro lado, también ha habido retrasos por parte de Estados Unidos. En diciembre de 2022, el Departamento de Estado de Estados Unidos envió una gestión a las Naciones Unidas en la que señalaba que el Gobierno estadounidense no podía garantizar plenamente que el Fondo de Protección Social pudiera existir en Estados Unidos de forma que quedara protegido de los acreedores con reclamaciones de deuda venezolana. Desde entonces, Estados Unidos ha dado marcha atrás y, en mayo de 2023, la Administración Biden envió una segunda carta a los representantes de las Naciones Unidas, esta vez garantizando que el fondo no sólo podría existir en el sistema financiero estadounidense, sino que estaría protegido de los acreedores para beneficiar al pueblo venezolano. Los funcionarios estadounidenses también han empezado a trabajar con bancos europeos para identificar fondos congelados para el acuerdo.
Entender que la puesta en marcha del fondo llevará tiempo no debería ser una sorpresa. Las partes implicadas en la firma del acuerdo acordaron que el progreso en negociaciones más amplias «no puede ser condicionado, suspendido o retrasado por ningún aspecto derivado de la ejecución del presente acuerdo».
Esto sugiere que las partes reconocieron que la aplicación del Acuerdo Social no sería inmediata. Sin embargo, Estados Unidos y la comunidad internacional deberían buscar proactivamente vías para ayudar a avanzar en su realización.
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